LAND 

REFORM IN NIGERIA: PROGRESS, PROBLEMS & PROSPECTS 
By 
Professor Akin L. Mabogunje 
Chairman, Presidential Technical Committee for Land Reform 
 
Address: 
E‐mail: mabogun@skannet.com                Microsoft Word 2007 
 Tel.: (+234) 803 555 7979                      Compaq Presario V2000 
 
Keywords: Nigeria, Land Reform Activities Presidential Committee 
 
A B S T R A C T  
 
The Nigerian Federal Government established a Presidential Technical Committee on April 2, 
2009  to  undertake  the  reform  of  the  land  tenure  situation  in  the  country  following  on  the 
various  problems  emanating  from  the  Land  Use  Act  of  1978.    That  Act  conferred  on  State 
Governors the custodian right to issue certificates of occupancy for land holders in their states 
but left out the majority already with possessory rights to their land.  The present reform sets 
out essentially to rectify this and to provide registrable titles to all land owners in the country.   
 
Introduction 

Although the Land Use Act of 1978 was meant to usher in a new land reform in Nigeria, it soon 

became  a  clog  in  the  wheel  of  development  over  the  years.    This  was  more  so  because  the 

Military Government which promulgated it also ensured it was embedded in the Constitution 

of  the  country.    Thus,  any  attempt  to  rectify  its  inadequacies  required  a  constitutional 

amendment.    There  were  thus  many  protests  both  to  have  the  Act  expunged  from  the 

Constitution and to amend it in very many substantial way.  It took the decision of the current 

President  of  the  Federation  to  have  land  reform  as  one  of  the  seven  point  agenda  of  his 

administration.      This  paper  is,  therefore,  divided  into  six  parts.    The  first  discusses  the  land 

tenure situation before the Land Use Act of 1978.  The second reviews the Land Use Act and 

some  of  the  challenges  it  has  thrown  up  over  the  years.    The  third  then  considers  the 

1 
 
circumstances  leading  to  the  setting  up  of  the  Presidential  Technical  Committee  on  Land 

Reform in 2009 whilst the fourth examines the activities of the Committee since it was set up.  

The  fifth  considers  the  problems  which  the  Committee  is  likely  to  meet  in  the  process  of 

executing  its  mandate.    A  concluding  section  reflects  on  the  prospects  before  the  proposed 

Land Reform Commission which, it is hoped, will soon take over from the Committee.   

The Situation precedent to the Land Use Act of 1978 

At the beginning of the 20th century when Britain made a colony and protectorate of Nigeria, 

there was a multiplicity of land tenure systems in the country.  Apart from the system in the 

Lagos colony where an English freehold system had been established following its annexation 

in  1861,  these  diverse  systems  can  be  grouped  broadly  into  two  (Meek,  1957).    The  first 

obtained in northern Nigeria where the colonial administration had placed all lands under the 

control and subject to the disposition of the Governor.  This was on the basis that the Maliki 

Law operated by the Fulani over much of Hausaland in the 19th century confers on the colonial 

conquerors rights to the land of the conquered.  Without the consent of the Governor, no title 

to occupation and use of land was valid.  An Ordinance of 1910 (GoN, 1953: 105) directed that 

the Governor shall hold and administer the land for the use and common benefit of the native 

peoples.  Any native or native community lawfully using and occupying land in accordance with 

native law and custom enjoys a right of occupancy protected by the Ordinance and no rent is 

paid in respect of such rights.  In the case of all other persons, no title is valid which has not 

been conferred by the Governor, who is empowered to grant rights of occupancy for definite 

or  indefinite  terms,  to  impose  conditions  and  to  charge  a  rent.    The  Ordinance  lays  down 

maxima  of  1,200  acres  for  agricultural  grants  and  12,500  acres  for  grazing  purposes.    By 

2 
 
contrast, in southern Nigeria, the second system recognised that land was owned by lineages 

or extended families. Individuals have only right of use on such family land.  The only land held 

at the Governor’s disposal was that which had been expressly acquired for public purposes as 

Crown land.  The only control imposed by law on the lineages and other local land‐holders was 

an obligation to seek the consent of Government when rights are being conveyed to aliens.   

This  land  tenure  system  of  southern  Nigeria  created  a  number  of  problems  for  land 

management in the country. First, it encouraged the practice of multiple sales of the same land 

to  different  buyers  by  land‐owning  families  in  the  absence  of  a  titling  and  appropriate 

registration  mechanisms  for  transactions  in  land.    Second,  particularly  after  the  nation’s 

political independence, it led to tremendous land speculation and a sharp rise in the prices of 

land  for  urban  and  infrastructural  development.    Poor  farming  families  were  encouraged  to 

part  with  their  land  for  relatively  small  amount  compared  with  what  the  speculators  made 

from laying the land out for sale.  This promoted increasing inequality in land ownership and 

increasing landlessness among the poorer segments of the population.  Even after government 

had invoked its rights  of eminent domain to compulsorily acquire and pay compensation for 

land for public purposes, the tendency grew for some owners of land to refuse to vacate their 

land.    Based  on  the  open  system  value  of  land  which  required  cash  compensation  for  land 

compulsorily acquired by government for public purposes, the increasing intervention of land 

speculators made the cost of acquisition to rise phenomenally.   

However,  whether  in  northern  or  southern  Nigeria,  land  was  considered  by  the  people 

themselves  largely  within  the  nexus  of  a  pre‐capitalist  social  formation.    For  such  social 

formations, not only kinship but allegiance to a local sovereign determines man’s relation to 

3 
 
land.    This  is  why  in  most  Nigerian  society,  the  position  at  the  beginning  of  the  20th  century 

was that land was not sold.  To sell land to a stranger or migrant is to render the security of the 

community concerned a hostage to fortune.  Hence, when the colonialist came, everywhere he 

went he was told that there was no tradition of alienating land.  Indeed, such was the situation 

that the British Colonial Office (Colonial Office, 1916) had to set up a special Lands Committee 

to investigate the land tenure systems in all of its West African colonies in 1912 to confirm the 

general customary laws and practices with respect to land.   

Yet, the extensive labor migrations that colonialism set in motion could not go on without land 

being alienated to strangers and migrants.  Whether in the urban or rural areas, transactions in 

land  gradually  emerged  in  all  parts  of  the  country.    Unlike  in  pre‐capitalist  society,  such 

transactions  also  entailed  the  individualization  of  land.    Such  land  remained  in  individual 

ownership until the demise of the owner when, through the inheritance law, it again became 

subject  to  multiple  ownership  claims.    The  introduction  of  perennial  crops  such  as  cocoa, 

rubber,  planted  oil  palms,  all  of  which  meant  fixed  cultivation,  replaced  the  transient 

traditional shifting cultivation under group control by an enduring right of individuals.  By the 

same token, building a house in an urban area entailed establishing an enduring right on the 

particular plot of land.  Thus, as the colonial era progressed, land  alienation and sales not only 

grew in volume and geographical spread but also became the cause of considerable litigation 

and communal strife, often resulting in violent confrontation.   

The Land Use Act and its Threats to Economic Development in Nigeria  

4 
 
It was not surprising, therefore, that faced with these contrasting land tenure systems and the 

considerable  hassle  in  getting  land  for  public  purposes  especially  in  southern  Nigeria,  the 

military  government  sought  to  unify  the  two  systems  through  the  Land  Use  Decree  of  1978 

(Udo,  1990.      The  thrust  of  the  Decree  was  largely  to  extend  the  northern  system  of  land 

management  to  the  whole  country  as  a  means  of  ensuring  easier  access  to  land  for 

government and, ostensibly, for individuals.  Seven of the more important provisions of that 

Decree are indicated below:  

1.  all land situated in the territory of each state in the country is vested in the Governor of 

the  state.    For  southern  Nigeria  in  particular,  this  means  state  appropriation  of  land 

from families and communities without any compensation except for economic crops 

and other betterment on the land.   

2. all land control and management, including land allocation in urban areas come under 

the Governor of each state while land located in rural areas becomes the responsibility 

of  the  various  local  governments.    Only  the  Governor  can  declare  parts  of  the  state 

territory governed by him as an urban area by an order published in the state gazette;  

3.  all  land  in  urban  areas  is  to  be  administered  by  a  body  know  as  the  Land  Use  and 

Allocation  Committee  which  has  the  responsibility  of  advising  the  Governor  on  the 

management of urban land; similarly, a Land Allocation Advisory Committee is provided 

to advise local governments in like manner; 

4. all  land  which  has  already  been  developed  remained  the  possession  of  the  person  in 

whom it was vested before the Act became effective; 

5 
 
5.  the Governor is empowered to grant statutory certificate of occupancy (C of O) which 

would be for a definite term to any person for all purposes and rights of access to land 

under his control; 

6. the maximum area of undeveloped land that any person could hold in any one urban 

area  in  a  state  is  one  half  of  an  hectare;  in  the  rural  areas  this  must  not  exceed  500 

hectares except with the permission of the governor; 

7.  the  consent  of  the  Governor  must  be  secured  for  the  transfer  of  a  statutory  right  of 

occupancy  through  either  mortgage  or  assignment.    The  consent  of  the  Local 

government or that of the Governor in appropriate cases must also be obtained for the 

transfer of customary right of occupancy.   

To ensure that this Decree will not be easily abrogated or amended by subsequent regimes, it 

was made an integral part of the 1979 Constitution and later again of the 1999 Constitution.  

Thus,  although  the  Decree  has  made  it  easy  for  governments  to  acquire  land  for  public 

purposes,   drastically minimized the burden of land compensation and considerably reduced 

court  litigations  over  land,  it  has,  since  its  inception  over  two  decades  ago,  created  a  new 

genre of serious problems for land management in the country.  Nine of these are indicated 

below (Uchendo, 1979; Mabogunje, 2002):  

i)  The  Decree,  as  it  stands,  represents  an  abrogation  of  the  right  of  ownership  of  land 

hitherto  enjoyed  by  Nigerians,  at  least  in  the  southern  half  of  the  country,  and  its 

nationalization  by  government  is  inconsistent  with  democratic  practices  and  the 

operations of a free market economic system;   

6 
 
ii)  Many State Governments failed to establish the Land Use and Allocation Committee in 

their states for many years.  This has hampered the steady and continuous delivery of 

land for building purposes;   

iii)  Many  Governors  do  not  give  the  urgent  attention  needed  to  their  responsibility  of 

granting  consent  for  land  assignments  or  mortgaging,  thereby  impeding  the 

development  of  an  efficient  land  market  and  housing  finance  institutions  in  the 

country;  

iv)  Equally serious is the attempt by some Governors to use the provision requiring their 

consent for assignments or mortgaging as a means of raising revenue for their States 

through imposing heavy charges for granting such consent, thereby again obstructing 

the  development  of  an  efficient  land  market  and  housing  finance  institutions  in  the 

country;  

v)  At least in the case of one State, the attempt of the Governor to declare all land in his 

state  as  urban  land  gave  rise  to  considerable  absurdities  in  the  operation  of  the  land 

market; 

vi)  The  inconveniences  and  delays  in  securing  Statutory  Certificates  of  Occupancy  have 

induced many land transactions among Nigerians to move to the informal market or be 

falsely dated as having been concluded before March 28, 1978, the operative date for 

the Land Use Decree;  

vii)  The exclusion by the Decree of the rights of families or individuals to develop private 

lay‐outs  has  led  to  the  emergence  of  a  disjointed,  uncoordinated  and  incoherent 

7 
 
 system of physical planning in Nigerian cities and a declining rate of housing provision 

in the country;  

viii)  The power of Governors and the Local Governments to revoke any right of occupancy 

over land “for overriding public interest” has been used arbitrarily in the past and helps 

to underscore the fragility of the rights conferred by the Certificate;  

ix)  In consequence of the above, there is increasing reluctance by both the Courts and the 

banks to accept the Statutory Certificate of Occupancy as a conclusive evidence of the 

title of the holder to the land nor as adequate security in an application for loan.  

These various weaknesses of the Land‐Use Decree of 1978 have become the major grounds on 

which many groups interested in the development of an efficient and effective system of land 

management in Nigeria have been agitating to have the Decree first, removed from being part 

of  the  Nigerian  Constitution  and  second,  subjected  to  the  many  amendments  that  have 

become  necessary  from  the  experience  of  operating  it  during  the  last  quarter  of  a  century.  

Most  of  this  agitation  have  been  largely  on  the  gross  inconvenience  that  a  number  of  the 

provisions of the Decree have constituted for the effective transactions in land especially as it 

leaves the closing of such transactions subject to the arbitrary whims of Governors who have 

been  known  to  be  negligent  in  living  up  to  their  responsibility  of  signing  the  necessary 

documents at various stages of transactions in land.  But, perhaps more fundamental than all 

of  these  complaints,  is  the  threat  that  these  exposures  of  national  land  management  to  the 

whims and caprices of individual Governors constitutes to the growth and development of the 

Nigerian economy.   

8 
 
It is perhaps instructive to note that many other African countries were engaged in some form 

of  land  reform  especially  in  the  1970s  and  early  1980s.    Of  the  40  African  countries  noted, 

twenty saw land reform as the “nationalization” of land on behalf of the national community 

(Mabogunje,  1992:  20).    These  twenty  countries  accounted  for  nearly  75  per  cent  of  the 

population in the region.  It is thus, of interest, that almost three decades after, many of them 

are coming round to accepting that pushing for a serious free market economy requires a land 

reform that recognizes the rights of individuals or communities to land either freehold or for a 

relatively long‐term duration and is prepared to document these rights in appropriate fashion.   

The Setting up of the Presidential Technical Committee on Land Reform 

Nigeria is one of such countries which had come round to appreciating the need for a new land 

reform.  Indeed, the video documentary (courtesy of Mr. Klaus Dieninger) in respect of what is 

already happening in countries such as Rwanda and Namibia has been valuable in persuading 

Nigerians not only that such land reform can be undertaken in the  country but also that the 

time for it is now.  Initially, the appreciation of the need for land reform had come from the 

difficulties  experienced  as  the  country  embarked  on  a  major  housing  provisioning    reform 

through mortgage financing.  The previous administration had found that the Land Use Act by 

vesting  State  Governors  with  powers  of  consent  to  a  mortgage  transaction  had  put  a  major 

stumbling block on the effective development of a housing market in the country.  This is apart 

from any problem of securing land and getting a Statutory Certificate of  Occupancy from the 

government.    Consequently,  two  types  of  land  reform  are  being  promoted  in  the  country 

presently.    The  first  involves  expunging  the  Land  Use  Act  of  1978  from  the  constitution  and 

deleting  those  clauses  that  gave  State  Governors  power  to  have  to  consent  to  mortgage 

9 
 
transactions  and  assignment  of  land.    The  second  does  not  entail  any  such  constitutional 

amendment.    All  it  involves  is  to  remove  the  uncertainties  under  which  most  Nigerians 

continue to enjoy their possessory rights to their land.   

Two clauses of the Land Use Act of 1978 are critical in this regard.  These are sections 34 (2) 

and 36 (2).  The former relates to land in urban areas and states that: 

“Where  the  land  is  developed,  the  land  shall  continue  to  be  held  by  the  person  in 
whom it was vested immediately before the commencement of this Act as if the holder 
of  the  land  was  the  holder  of  a  statutory  right  of  occupancy  issued  by  the  Governor 
under this Act”.  
 
Similarly  in  respect  of  the  vast  majority  of  land  owners  living  in  rural  areas,  section  36  (2) 

states as follows: 

“Any  occupier  or  holder  of  such  land,  whether  under  customary  rights  of  otherwise 
howsoever,  shall  if  that  was  on  the  commencement  of  this  act  being  used  for 
agricultural  purposes,  continue  to  be  entitled  to  possession  of  the  land  for  use  for 
agricultural  purposes  as  if  a  customary  right  of  occupancy  had  been  granted    to  the 
occupier or holder thereof by the appropriate Local Government, and the reference in 
this  subsection  to  land  being  used for  agricultural  purposes  includes  land  which  is,  in 
accordance with the customary law of the locality concerned, allowed to lie fallow for 
purposes of recuperation of the soil.” 
 

These  provisions  of  the  Act  leave  owners  and  occupiers  of  land  everywhere  in  the  country 

vulnerable  to  the  claim  of  any  other  individuals  who  may  succeed  in  getting  a  statutory  or 

even customary right of occupancy over the land for which he was declared to have possessory 

right  under  the  Act.    For  such  individuals,  lack  of  information,  cost  or  fear  of  bureaucratic 

hassles  likely  to  be  involved  have  made  them  unable  to  avail  themselves  of  the  opportunity 

offered in Sections 34(3) and 36(3) to apply to the Governor or Local Government Chairman 

respectively for a formal statutory or customary certificate of occupancy.  Essentially, it is this 

10 
 
anomaly  in  the  Land  Use  Act,  among  other  issues,  that  the  Land  Reform  program  of  the 

present administration seeks to address. 

Consequently,  on  April  2,  2009,  the  President  inaugurated  an  8‐man  Presidential  Technical 

Committee on Land Reform with the following seven terms of reference: 

i. to collaborate and provide technical assistance to State and Local Governments 

to undertake land cadastral nationwide;  

ii. to  determine  individuals’  “possessory”    rights  using  best  practices  and  most  

appropriate  technology  to  determine  the  process  of  identification  of  locations 

and registration of title holdings;  

iii. to ensure that land cadastral boundaries and title  holdings are demarcated in 

such a way that communities, hamlets, villages, village areas, towns, etc will be 

recognizable; 

iv. to  encourage  and  assist  State  and  Local  Governments  to  establish  an 

arbitration/adjudication mechanism for land ownership conflict resolution;  

v. to  make  recommendations  for  the  establishment  of  a  National  Depository  for 

Land Title Holdings and Records in all States of the Federation and the Federal 

Capital Territory;  

vi. to  make  recommendations  for  the  establishment  of  a  mechanism  for  land 

valuation in both urban and rural areas in all parts of the Federation; and  

vii. to  make  any  other  recommendations  that  will  ensure  effective,  simplified, 

sustainable and  successful land administration in Nigeria. 

Progress of Activities to date  

11 
 
Over the last one year, the Committee had engaged in four major areas of activities.  The first 

is developing a program of sensitization for the whole country; the second is determining the 

technical aspects of its task particularly those relating to the survey of parcels of land in the 

country  on  which  individuals  enjoy  “possessory  rights”  (cadastral  survey);  the  third  is 

developing a capacity building program for the manpower required for this enormous national 

assignment  whilst  the  fourth  is  undertaking  pilot  projects  of  one  urban  and  one  rural  local 

government  in  one  State  in  each  of  the  six  geopolitical  zones  in  which  the  36  States  of  the 

country  have  been  grouped  so  as  to  begin  to  appreciate  the  various  problems  likely  to  be 

encountered as the work progresses.   

One of the issues that became very clear as the Committee began its deliberations was that 

the  assignment  was  long‐term  in  its  execution  and  generally  beyond  the  scope  of  a  normal 

Committee’s responsibility.  As such, the government was alerted to the need to transform the 

Committee  as  soon  as  possible  into  a  Commission.    As  an  earnest  of  its  commitment  to  the 

program,  a  draft  Bill  is  already  before  the  National  Assembly  for  the  establishment  of  a 

National Land Reform Commission.   The sooner the Bill is passed, the better the prospect of 

long term sustainability for the land reform program which is bound to extend beyond the life 

of the present administration.   

(a) The Sensitization Program:  In order to persuade the entire population of the Federal 

Republic  of  Nigeria  of  the  need  to  have  an  attitudinal  change  towards  the  land  tenure 

situation,  it  was  necessary  to  promote  an  understanding  of  the  economic  potentials 

encapsulated in modern land titling and registration.  It was also important to build up enough 

confidence in the process to enable them to freely convert their land and property ownership 

12 
 
into a title registration system.  This requires sensitizing them as to the use of the products of 

the improved land tenure system for wealth creation. Several categories of stakeholders were 

involved in the process.  This begins with the National Economic Council (which comprises of 

all State Governors meeting under the chairmanship of the Vice‐President of the Federation), 

the Association of Local Governments of Nigeria (ALGON), both of which are regarded as the 

‘trustees’ of the nation’s land under the Land Use Act of 1978.  It continues with the Federal 

Executive  Council,  the  Legislators  (federal,  state  and  LGAs),  civil  servants  (state,  federal  and 

LGAs),  public  servants,  organized  private  sector,  professional  bodies,  civil  society 

organizations,  community‐based  organizations,  traditional  rulers  and  religious  leaders  and 

down the ladder to the individual land and property owners.  

The strategy of sensitization involves the use of electronic and print media, presentations at 

meetings  of  critical  stakeholders  and  consultations  at  different  levels  of  society.    This  multi‐

faceted  strategy  is  being  deployed  so  as  to  foster  and  develop  a  national  capacity  for  rapid 

dissemination,  absorption  and  acceptance  of  the  tenets  of  the  land  reform  program.    The 

theme  and  message  of  the  program  is  that  land  reform  seeks  to  empower  Nigerians  in  all 

sectors of the economy to having easy access to incontestable Cs. of  O. (as evidence of title 

over their land and properties).  This empowerment should enable them to explore and utilize 

such title documents to promote their economic well‐being whether in agriculture, commerce, 

industries,  small  scale  enterprises,  housing  or  real  estate  development.    For  State 

Governments,  in  particular,  the  empowerment  entails  providing  them  with  more  realistic 

information  for  managing  their  land  resources,  identifying  how  much  is  being  used 

13 
 
economically  and  who  are  the  users.    Such  management  information  also  had  great 

implications for the effectiveness of their tax revenue mobilization and fiscal capabilities.   

Consequently, the presentation at the National Economic Council was to secure the support of 

State Governors in three areas. These are to: 

 Authorize state land agencies notably their departments of Land, Surveys, Land 

Registries,  technically  appropriate  departments  in  State  Universities  and 

Polytechnics) to cooperate with the Presidential Technical Committee to ensure 

effective implementation of the Land Reform Program; 

 Authorize State media, both radio and television  as well as natural rulers in the 

States and Technical Heads of State Agencies for land administration with other 

relevant  State  Officials  to  support  and  collaborate  with  the  Committee  during 

its visits to the States for sensitizing their citizens and the general public on the 

necessity for the reform. 

 Be willing to financially and otherwise support the land reform program within 

their states in line with the program of the Presidential Technical Committee; 

The  sensitization  activities  of  the  Presidential  Technical  Committee  remains  an  on‐going 

process since it must reflect different scales of operations.  There is the general sensitization of 

the public which depends on the mass media which is what is currently being attended to.  But 

there  is  also  the  specific  sensitization  effort  of  local  communities  at  the  village  or 

neighbourhood  level  which  is  expected  to  be  face  to  face  at  the  point  of  execution  .    This 

requires  special  training  of  staff  at  local  government  level and  is  expected  to  be undertaken 

just before actual cadastral survey activities begin in particular localities.  The support of the 

14 
 
State Directors of the National Orientation Agency has already been secured for this stage of 

the process when it is launched. 

(b) Determination of Technical Requirements:  The land reform program seeks “to ensure 

that  land  cadastral  boundaries  and  title    holdings  are  demarcated  in  such  a  way  that 

communities, hamlets, villages, village areas, towns, etc will be recognizable”.  This mandate  

requires a comprehensive cadastral survey of virtually the whole country.  A cadastral survey is 

the mapping of a country on a scale large enough to show the land holdings of individuals or 

groups  of  individuals  or  corporate  entities.    Such  a  National  Cadastration  Program  involves 

three sets of activities.  The first set entails the field survey to identify the boundaries of land 

parcels and inventorize the possessory rights of individual or family groups or corporate bodies 

over  the  parcels  of  land.    This  must  be  done  in  the  presence  of  all  adjacent  owners  of  such 

parcels  of  land  in  the  community.    The  second  set  involves  the  time‐defined  process  of 

clarification or adjudication where any such claims is a matter of dispute.  This is done at the 

local  office  level  where  the  contestants  and  witnesses  can  be  easily  mobilized.    Where  the 

claims are not contested or the contestation had been resolved, the rights of individuals to the 

parcels being presented for validation are assured through the issuance of a title or statutory 

certificate  of  occupancy  by  the  appropriate  authority.    The  third  and  final  set  is  the 

confirmation  of  these  claims  (rights)  through  the  registration  of  the  title  documents  or 

statutory certificates of occupancy in the appropriate Land Registry. 

To reduce costs and expedite the process, the Committee has been engaged in investigating 

the  substantial  use  of  modern  information  technology.    This  is  expected  to  ensure  efficient 

data  capture  and  safeguard  the  integrity  of  information  recorded.  The  application  of  these 

15 
 
new technological advances embraces the use of aerial photography, satellite imageries, global 

positioning  systems  (GPS)  geographical  information  systems  (GIS)  computerization  and 

software  of  various  types.    The  Committee  also  established  a  Technical  Sub‐Committee 

including  some  renowned  experts  on  the  use  of  Geographic  Information  Systems  (GIS), 

Geomatics and Geoinformation to advise on any technical issues that may arise from time to 

time in the execution of its terms of reference. 

© Capacity Building Program:   The collection, processing and structuring of spatial data 

into information that is useful for a nation‐wide, multipurpose cadastre and its continuous up‐

dating remains a complex undertaking requiring different levels of skills and competence.  For 

the field work itself, the skills required are essentially the ability to read and interprete aerial 

photographs  and  satellite  imageries,  use  GPS  and  other  instruments  for  boundary 

determination,  and  provide  spatial  data  for  points,  lines  and  areal  features  generally.    It  is 

believed that these skills can be taught to persons with a minimum of a high school certificate 

over  a  three‐month  course  period.    Such  persons  whilst  not  professional  surveyors,  can  be 

regarded  as  “para‐surveyors”  and  the  land  reform  program  would  need  thousands  and 

thousands of them.  As such, a major challenge of the land reform program is to build up the 

required institutional and human capacity to undertake these assignments in every of the 36 

States of the Federation.   

The  Committee,  therefore,  selected  8  institutions  in  the  country  to  prepare  a  customized 

curriculum for this purpose and be ready to ‘train‐the‐trainers’ of these para‐surveyors.  Six of 

these  institutions  are  Land  Survey  Departments  in  the  following  University  or  Polytechnic  in 

each of the six geopolitical zones in the country.   

16 
 
  Rivers State University of Science and Tech. (South‐South Zone) 

 Univ. of Nigeria Nsukka (South East Zone) 

 University of Lagos (South West Zone) 

 Federal Univ. of Science & Tech. Minna (North Central Zone) 

 Kaduna Polytechnic (North West Zone) 

 Federal University of Technology, Yola (North East Zone) 

Two other institutions, namely the Federal School of Surveying in Oyo and the Africa Regional 

Center for Training in Aerospace Sciences in Ile‐Ife, because of their highly specialized capacity 

co‐opted  to  co‐ordinate  and  oversee  the  activities  of  the  regional  institutions.    Working 

together over the last six months, these institutions have produced an agreed Training Manual 

for the “training‐the‐trainers” program of the Committee.   

Since adjudication is also bound to be an essential part of the field‐work requiring the services 

of  elders  and  traditional  leaders  in  communities,  a  manual  is  also  being  prepared  for 

Adjudication Monitors.  There role is not exactly to adjudicate in cases of dispute but to see 

that  disputed  claims  are  being  resolved  appropriate  on  the  spot  or  are  being  referred 

appropriately to higher authorities.   

(c) The Pilot Projects:   Nigeria is a federation of 36 States and 774 local government areas 

(LGAs).  Its population, besides, belongs to numerous ethnic and linguistic groups.  Although 

like  communities  in  most  other  African  countries,  kinship  relations  form  the  basis  of  land 

tenure rights among all of these groups, even where a veneer of feudal rights are found as in 

parts of northern Nigeria, there is no basis for assuming that land tenure systems will be the 

same all over the country.  Moreover, the situation in urban areas following on the large labor 

17 
 
migrations  across  the  country  from  colonial  times  requires  special  attention.    Consequently, 

one of the decisions of the Committee has been to undertake a pilot project covering the six 

geopolitical  zones  of  the  country.    The  scheme  would  involve  one  urban  and  one  rural  local 

government area in the State chosen in each geopolitical zone, making 12 out of the 774 local 

government  areas    in  the  country.    The  choice  of  participating  local  government  areas  is 

designed to bring out salient issues and problems from the wide variety of customary tenure 

systems  existing  in  the  country.    The  expectation  is  that  the  resolution  of  such  issues  and 

problems  would  facilitate  the  work  of  the  Commission  when  it  embarks  on  the  nationwide 

program.  The Pilot Scheme is also expected to provide the Committee with the learning and 

experience curve on which to replicate successes later in the program.   

But  perhaps  more  important  is  the  expectation  that  the  scheme  would  help  to  induce  more 

support  from  State  Governments  in  the  promotion  of  the  land  reform  program.    One  of  the 

first  requirement  in  embarking  on  the  pilot  scheme  is  thus  for  the  State  Government 

concerned  to  re‐activate  its  Land  Use  and  Allocation  Committee  and  re‐constitute  it  as  the 

land reform agency in the State.  To this end, the membership of the State Committee had had 

to be enlarged to include more functionaries of government and more representation of civil 

society.    The  current  political  hiccups  in  the  country  had  delayed  the  passage  of  the  2010 

National Budget and compelled the Committee to put on hold its program of pilot projects.  It 

is thus not yet possible to even evaluate the success of this program but the enthusiasm with 

which  both  the  State  Governors  and  the  representatives  of  various  groups  with  whom  the 

Presidential Technical Committee met gives hope that the pilot projects could eminently serve 

the purpose for which it was designed.   

18 
 
Problems Envisaged in Executing the Land Reform 

The  problems  envisaged  in  executing  the  present  reform  may  be  grouped  under  two  broad 

heads.  The first are problems emanating from the customary land tenure systems which still 

determine much of the practices in land holding especially in the rural areas.  The second are 

problems relating to the operations of the Land Use Act itself since its inception.   

The  first  set  of  problems  relate  to  the  determination  of  the  actual  land‐owning  entity, 

community  conflicting  claims,  inheritance  and  gender  issues,  owner/tenant  issues,  and 

traditional  pledging  system.      Although  with  minor  variations,  the  traditional  unit  of  land 

ownership  in  most  parts  of  the  country  is  the  lineage  or  extended  family.    Individuals  are 

assigned land parcels to use rather than to own.  Over the years, especially the colonial period 

when  different  aspects  of  life  became  monetized  and  agricultural  practices  went  beyond 

production for mere subsistence, land began to be individualized and to be bought and sold.  

Documents  of  various  vintages  became  available  indicating  widespread  alienation  of  land  in 

urban and rural areas, albeit within an informal land market context.  Thus, the land reform 

might thus still encounter situations where land ownership still resides in the extended family 

unit as distinct from individuals.  The understanding is that such land would be so identified 

pending whenever the family decides to assign parcels of land to its members.  It could also 

encounter  situation  of  land  alienation  local  recognized  and  accepted  but  with  no  backing  by 

any formal document. 

For  many  communities,  however,  beyond  land  already  appropriated  by  extended  families, 

there is still land still claimed as belonging to the community as a whole.  Since these are land 

in a border zone with actual limits poorly defined , they tend to be the source of conflicts and 

19 
 
community  clashes.    In  the  colonial  period,  the  administration  persuaded  the  contending 

communities  to  agree  to  joint  share  of  royalties  from  conversion  of  the  area  into  forest 

reserves  and  its  exploitation  for  timber  export.    In  the  absence  of  such  options,  the  current 

Reform would seek to depend on pre‐crisis adjudication through the mediation of the relevant 

traditional authorities. 

On  the  issue  of  inheritance,  it  is  well‐known  that  the  claims  of  most  people  in  Nigeria  to 

particular parcels of land is based on inheritance.  The prevailing system among most ethnic 

groups,  however,  is  that  of  partible  inheritance  with  strong  gender  bias  in  favour  of  male 

children.  Primogeniture, as an inheritance system that protects parcels of land from further 

subdivision at the death of its owner, is limited to a very few ethnic groups in the country, the 

Edo being the most notable.  The gender bias is perhaps most obvious in this case as only the 

first‐born son can inherit the land.  Elsewhere in the country, land inheritance in most ethnic 

groups  is  by  the  male  children  although  a  few  groups  allow  land  to  be  inherited  by  all  the 

children,  male  or  female.    However,  the  growth  of  the  market  economy  especially  since 

colonial  times  have  made  it  possible  for  women  to  be  able  to  buy  land  if  they  do  have  the 

means.  Since inheritance laws are more difficult to change, the expectation is that the land 

reform by facilitating the process of transforming land into major economic asset and bringing 

it  into  the  mainstream  of  the  free  market  economy  would  eventually  assist  in  reducing  the 

gender bias in the disposition of land in the country.   

An equally serious problem is likely to be that between landowners and tenants especially long 

term tillers of the land.  In olden days, the relationship between the two used to be mediated 

through a tribute paid in cash or kind that serves to confirm the relationship.  The Land Use Act 

20 
 
of 1978 was said to have brought some disequilibrium into the former balance of rights and 

privileges  enjoyed  by  tenants  and  landowners.    This  is  because  it  failed  to  recognize  the 

continued existence of customary tenancy as both a key feature of customary land tenure and 

a de facto recognition of the ownership rights of landlords by tenant farmers (Fabiyi & Idowu, 

1993).    A  1991  judgment  of  the  Supreme  Court  of  Nigeria,  however,  ruled  in  favour  of  the 

continued entitlement of landowners and has significantly reduced the incidence of disputes 

arising from this uncertainty (Idowu, 2006).   If such contested cases are encountered in the 

course of the land reform activities, they would have to be referred to adjudication, if need be, 

to the highest level.   

Another variant of this problem can be anticipated where the system of land pledging (jingima 

in northern Nigeria) for raising money is a practice going back to the distant past.  The holder 

of the land may redeem it as soon as he is able to repay the money although normally he will 

not be allowed to do so until after the harvest (Mortimore & Wilson, 1965). Such pledging of 

land  tends  to  increase  in  frequency  during  bad  years  when  farmers’  financial  resources  are 

inadequate.  Failure to redeem such pledged land over the years may culminate into final sale 

but may also remain unresolved especially if the landholder were to die and the children were 

initially not in a position to repay the debt.  Ownership in such situation may become difficult 

to determine and would certainly require adjudication by the local leaders.   

The  second  set  of  problems  arise  from  the  operations  of  the  Land  Use  Act  of  1978  itself.  

Perhaps the most serious of these may be the reluctance of Governors to actively support the 

reform  activities.    Since  the  Governors  have  been  made  the  custodian  of  the  land  of  their 

states, no serious reform can take place without their consent and active support.  This is why 

21 
 
one of the strategies for overcoming this reluctance is to encourage that the very institution 

meant to promote land allocation in the states, that is, the Land Use and Allocation Committee 

is meant to become the arrow head of the land reform in the states.  The Committee is still to 

find out how this proposal resonates with each state government.   

Some  difficulties  can  also  be  anticipated  from  the  land  surveying  professionals  who  cannot 

appreciate  the  use  of  “para‐surveyors”.      For  some  of  these,  this  aspect  of  the  land  reform 

program appears as if it is taking the meat out of the mouth of those entitled to it.  They would 

want all the fieldwork contracted out to graduates of Survey Schools irrespective of the fact of 

the very limited number of such trained personnel.  They are therefore questioning the quality 

of what is likely to be produced by para‐surveyors who would have had only a concentrated 

three‐month’s training.  A more serious aspect of the concern raised by this group is whether 

the  delimitation  on  the  photographs  or  maps  of  the  parcels  to  which  an  individual  has 

demonstrated  claims  can  be  titled  and  registered  without  the  usual  surveyor’s  beacons  and 

more accurate measurements.  These are issues which we intend to learn how other countries 

have dealt with them.   

A  very  special  type  of  problem  is  anticipated  in  the  Kano  closed‐settled  zone  where  farmers 

are known to be very unwilling to submit to the dictates of the Land Use Act which tends to 

remove their freehold rights in exchange for a tenure of limited, even if long,  duration like 99 

years.  This is a region of Nigeria where farms, houses and building sites were freely sold long 

before the colonial period.   The British colonial authorities had claimed that land in northern 

Nigeria belonged to the colonial government under the Maliki Law of conquest and had made 

any attempt to alienate land or land rights an offence, punishable by the Emir (Luning, 1961; 

22 
 
Mustapha  &  Meager,  2000:5).    Polly  Hill  (1977),  however,  pointed  out  that,  if  the  Hausa 

peasant  knew  that  he  did  not  own  his  land,  he  ignored  the  fact.    People  in  both  urban  and 

rural areas continued to exchange land for money, leaving the colonial and contemporary land 

policy to rest on an historical fiction.  There was some indication also that the current reform, 

in spite of the regularization that it may bring about, may be resisted because of the leasehold‐

type tenure it is offering rather than the freehold tenure to which the peasants were used.   

Conclusion: Prospects before the Land Reform Commission 

There is no doubt that land reform for a country the size of Nigeria is bound to be a long and 

tortuous venture touching virtually all parts of the country.  As such, it is a task beyond the 

scope of a Committee and requires the setting up of a Commission which could guide and co‐

ordinate the process across the length and breadth of the country.  Such a Commission has 

already been proposed and a Bill to establish it is currently before the National Assembly.  A 

Commission would guarantee the land reform process a firm, legal and sustainable 

institutional foundation and ensure for it more secure and robust funding.  It would also 

ensure that the land tenure laws, the operating regulations and procedures for land 

transactions are made uniform, open and ‘business friendly’ so as to facilitate and promote 

modern economic and developmental processes with minimum bureaucratic hindrance.  

Security  of  tenure  and  property  rights  of  citizens  are  an  important  foundation  for  economic 

development.    For  many  of  these,  land  titles  are  the  main  sources  of  collateralization  for 

obtaining  credit  from  informal  and  established  financial  institutions.    Consequently,  securing 

property  rights  and  land  titles  is  particularly  relevant  for  all  socio‐economic  classes  in  the 

nation’s economy but especially to the farmers whose pervasive poverty to date derives from 

23 
 
not having definitive property rights appropriate to a market economy.  Furthermore, fees and 

taxes  on  such  landed  properties  are  very  important  sources  of  revenue  for  governments 

particularly  at  the  State  and  Local  Government  levels.    A  national  programme  that  thus  sets 

out  to  enhance  and  secure  the  property  rights  of  all  groups  in  the  society  can  only  end  up 

creating  a  “WIN‐WIN”  situation  in  the  country.    Funding  Land  Reform  programme  should 

therefore  be  a  national  effort  to  be  borne  by  all  three  tiers  of  government  in  proportion  to 

their capabilities.   

For a country striving to be one of the twenty largest economies in the world by the year 2020, 

the situation with respect to property rights and transactions in land still leaves very much to 

be  desired.    The  World  Band  publication  on  “Doing  Business  in  Nigeria  2010”  rated  Nigeria 

178th  out  of  183  economies  in  respect  of  difficulties  of  registering  properties  in  the  country.  

This  is  because  “a  large  share  of  property  in  the  country  is  not  formally  registered  [whilst] 

informal  titles  cannot  be  used  as  security  in  obtaining  loans  which  limits  financing 

opportunities  for  businesses”  especially  small  and  medium‐size  enterprises.    If  Nigeria  is  to 

meet  the  challenges  of  competing  effectively  in  an  increasingly  globalizing  world,  it  is  thus 

imperative  that  it  gives  very  urgent  and  sustained  attention  to  promoting  its  land  reform 

program in all of its ramifications. 

R E F E R E N C E S 

Colonial Office, Report of the West African Lands Committee, 1912, (London: HMSO, 1916) 

GoN (Government of Nigeria), The Nigeria Handbook, (Lagos: Government Printer, 1953) 

Fabiyi, Y.L. & E. O. Idowu, “Land and Tree Tenure in Nigeria” in World Bank, Population, 
Agriculture and Environment, World Bank Study, 54: 99,May 5, 1993)  

24 
 
Idowu,  E.  O.,“Land  Conflict  Management  under  a  Tree  Cropping  System:  The  case  of 
Theobroma  cacao  in  Southwestern  Nigeria”,    Cardozo  Journal  of  Conflict  Resolution,  vol.  8, 
no.1, pp. 143 ‐158, 2006 

Luning,  H.  A.,  An  Agro‐Economic  Survey  in  Katsina  Province,  (Kaduna:  Government  Printer, 
1961) 

Mabogunje, Akin L., Perspective on Urban Land and Urban Management Policies in sub‐
Saharan Africa, (Washington D.C.: The World Bank Technical Paper No. 196. 1992) 

Mabogunje, Akin L.,Land Management in Nigeria: Issues, Opportunities and Threats”, Paper 
presented at the National Conference on Land Management and Taxation, Department of 
Estate Management, University of Lagos, July 16, 2002 

Meek, C. K., Land Tenure and Administration in Nigeria and the Cameroons, (London, HMSO, 
1957) 

Mortimore,  M.  J.  and  J.  Wilson,  Land  and  People  in  the  Kano  Close‐Settled  Zone,  (Zaria: 
Ahmadu Bello University, Department of Geography, Occasional Paper  No. 1, March, 1965) 

Mustapha, A. R. and Kate Meagher, Agrarian Production, Public Policy and the State in Kano 
Region, 1900‐2000, (Crewkerne, Somerset: Drylands Research Working Paper 35, 2000) 
 
Uchendu, V. C., “State, Land and Society in Nigeria: A Critical Assessment of the Land Use 
Decree, 1978” Journal of African Studies, vol. 6, pp. 62 ‐74, 1979 
 
Udo, Reuben K., Land Use Policy and Land Ownership in Nigeria, Lagos, Ebieakwa Ventures, 
1990. 
 
World Bank, Doing Business 2010 Nigeria: Comparing Regulation in 183 Economies, 
Washington D.C.: The World Bank, 2010 

25