“合同实质性内容”这一概念首次出现于《招标投标法》第四十六条第一款。该条款规定，招标人和中标人应在中标通知书发出后三十日内，依据招标文件和中标人的投标文件订立书面合同，且不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。
然而，对于“合同实质性内容”的具体含义，既无立法解释，也无其他权威解释。直到《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（以下简称《2021年解释》）第二条，才首次对其作出了界定。
如何理解“合同实质性内容”
背离中标合同实质性内容另行签订协议，会产生“黑白合同”现象。这种行为不仅损害了正常的招投标程序，也可能侵害当事人的合法权益。《招标投标法》所设定的程序，旨在确保在一个公开、公平、公正的竞争环境中，招标人能够根据既定条件选择理想的中标人并签约，以实现财务、经济和社会效益的最大化。
1. “合同实质性内容”的精神内涵
基于上述目的，判断招标人和中标人另行签订的协议是否背离了合同实质性内容，关键在于这些变更是否足以影响其他竞标人中标的可能性或中标条件。因此，凡是排除其他投标人中标可能、提高其他投标人中标门槛，或对投标人的权利义务产生较大影响的内容，都应被认定为《招标投标法》第四十六条第一款所指的“实质性内容”。
2. 与“合同实质性内容”易混淆的概念
在实践中，需注意区分“合同实质性内容”与以下概念：
- 合同的主要条款： 合同的主要条款包括主体、标的和数量。欠缺主要条款，合同不能成立。而“实质性内容”的缺失或变更，不影响合同的成立，但会影响其效力。二者不可混为一谈。
- 新要约： 《民法典》第四百八十八条规定，受要约人对要约内容作出实质性变更的，构成新要约。此处的“实质性变更”范围较广，包括标的、数量、质量、价款、履行期限等。但这与招投标法中的“实质性内容”并非同一概念，且不同合同类型的实质性条款也各不相同，需结合个案具体分析。
- 施工合同的主要内容： 《民法典》第七百九十五条列举了施工合同的一般内容，如工程范围、工期、质量、价款、技术资料交付、材料设备供应等。这些内容显然不能全部等同于《招标投标法》中的“实质性内容”。该条文属于任意性规范，这一点值得特别注意。
施工合同实质性内容范围的列举
《2021年解释》列举了工程范围、建设工期、工程质量和工程价款，但这并非一个封闭的清单，不排除其他可能构成实质性内容的因素。
- 工程范围： 即招标文件确定的建设范围，它决定了承包人的施工边界和利润空间，对承包人是否参与投标有决定性影响。但因合理的设计变更、工程规划调整等客观原因导致的工程范围变化，当事人就此达成的补充协议，不应被认定为背离中标合同的实质性内容。
- 建设工期： 工期对建设单位意味着效益，对施工单位而言，合理的工期安排有助于控制成本、避免逾期违约金。虽然通过加强管理可以优化施工，但工期受生产条件和自然条件的限制，有一个合理的天数范围。对工期的重大变更，可能构成对实质性内容的背离。
- 工程质量： 工程质量是建设工程的生命，也是国家法律监管的核心。国家规定的最低质量标准是合格。如果中标人通过降低工程质量标准来换取中标机会，这种漠视社会公共利益的行为，显然不被法律所认可。
- 工程价款： 收取工程价款是承包人参与投标的根本目的。司法实践中，工程价款纠纷也最为常见。工程价款是一个动态概念，与静态的“工程造价”不同。允许在招投标后随意变更价款，会产生两种不良后果：一是降低价款可能导致工程质量隐患；二是提高价款则对其他竞标人不公平。
- 结算方式： 结算方式涉及工程价款的支付程序、方式和方法。例如，现金支付与商业承兑汇票支付对承包人而言风险迥异；按月支付与竣工后一次性支付，或以项目抵债、债转股等方式改变支付方式，都会对承包人的权利义务产生实质性影响，这也是实践中需要重点关注的方面。